Вопрос №6 - Лучший ответ - Мельник Денис Сергеевич (Экспертный центр поддержки «Д-Дом»)
"Гений - это талант изобретения того, чему нельзя учить или научиться." И.Кант
Исполнительное производство представляет собой установленный законом порядок принудительной реализации актов юрисдикционных органов, имеющей своей целью реальной защиты нарушенных или оспоренных субъективных материальных прав или охраняемых законом интересов.
Исполнение судебных решений далеко не всегда проходит без трудностей, требующих особых усилий и профессионализма главного действующего лица процесса исполнения – судебного пристава. Глава 13 ФЗ «Об исполнительном производстве» посвящена исполнению исполнительных документов по спорам неимущественного характера, наиболее сложным по своей природе, так как они касаются личных отношений граждан или ограничения определенных действий юридических лиц. Если при исполнении исполнительных документов по спорам имущественного характера задачей судебного пристава-исполнителя в большинстве случаев является отыскание денежных средств и иного имущества должника и обращение на них взыскания, то при исполнении названной категории исполнительных документов, обязывающих должника совершить в пользу взыскателя определенные действия или воздержаться от совершения действий, судебный пристав-исполнитель должен, используя предоставленные ему законом права, обеспечить выполнение исполнительного документа, как правило, самим обязанным лицом.
К содержащимся в исполнительном документе требованиям неимущественного характера относятся неисполнение исполнительного документа о восстановлении на работе, о выселении должника, о вселении взыскателя, об административном приостановлении деятельности должника.
Статья 109 ФЗ посвящена исполнению содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности должника, которое заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также прекращении эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Особая важность данного исполнительного действия для государства и общества объясняется тем, что административное приостановление деятельности применяется в особых, зачастую граничащих с риском для жизни большого количества граждан случаях - угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.
Как и в случае с иском о запрещении деятельности, создающей угрозу причинения вреда в будущем, административное приостановление деятельности применяется не только в целях пресечения деятельности, связанной с нарушением закона или фактически состоявшимся вредом, но и для предотвращения наступления нового вреда.
В силу норм части 2 статьи 3.2. Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее – «КоАП РФ») административное приостановление деятельности применяется только к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Нормами части 1 статьи 3.3 КоАП РФ установлено, что административное приостановление деятельности является основным видом административного наказания. В соответствии с нормами части 2 статьи 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Предельный срок административного приостановления деятельности юридического лица составляет 90 суток (часть 2 статьи 3.12 КоАП РФ).
Административное приостановление деятельности представляет собой вид административного наказания как меру административной ответственности, закрепленный ст.3.12 КоАП РФ. Исполнение содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности должника - новелла исполнительного производства.
Из текста статьи, определяющей возможности судебного пристава-исполнителя при исполнении содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности следует, что при совершении исполнительных действий судебный пристав-исполнитель не вправе применять меры, влекущие необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения. Это обусловлено тем, что административное приостановление деятельности носит временный характер, либо может быть прекращено при устранении обстоятельств, послуживших для его назначения.
Таким образом, условно можно выделить 3 группы проблем, с которыми сталкивается судебный пристав-исполнитель при данном виде исполнительных действий:
1 Группа – исполнение постановления об административном приостановлении деятельности.
Обстоятельства, послужившие основанием для установления административного приостановления деятельности, являются предпосылкой для немедленного исполнения постановления об административном приостановлении деятельности. В соответствии с частью 1 статьи 32.12 КоАП данное постановление подлежит немедленному исполнению. Таким образом, согласно части 14 статьи 30 ФЗ «Об исполнительном производстве» при возбуждении исполнительного производства об административном приостановлении деятельности срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа судебным приставом - исполнителем не устанавливается. Исполнение требований исполнительных документов данной категории должно быть начато не позднее первого рабочего дня после поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов.
Закон предусматривает, что исполнение требований исполнительных документов, подлежащих немедленному исполнению, должно быть начато не позднее первого рабочего дня после поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов. Рассматривая данную норму во взаимосвязи с положениями статьи 30 Закона, порядок возбуждения исполнительного производства по исполнительному документу об административном приостановлении деятельности можно представить в следующем виде: «После поступления в подразделение судебных приставов указанного исполнительного документа он должен быть немедленно передан судебному приставу-исполнителю, чьи полномочия распространяются на территорию, где должно быть произведено исполнение, а в случае его отсутствия - другому судебному приставу-исполнителю. Решение о возбуждении исполнительного производства либо об отказе в возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель должен принять в течение суток с момента поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов. В постановлении о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель предлагает должнику приостановить деятельность в течение суток с момента получения должником копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства. Поскольку исполнительным документом об административном приостановлении деятельности исполнение фактически возлагается на руководителя организации, судебный пристав-исполнитель должен, согласно части 18 статьи 30 Закона, в постановлении о возбуждении исполнительного производства обязательно предупредить указанное лицо об уголовной ответственности, предусмотренной ст. 315 Уголовного кодекса РФ».
Приставу не следует забывать, что в случае поступления на исполнение исполнительных документов об административном приостановлении деятельности социально-значимых предприятий, а так же наличия в данных помещениях лиц, проживающих либо находящихся на стационарном лечении судебный пристав-исполнитель в порядке статьи 32 ФЗ «Об исполнительном производстве» обращается в орган, выдавший исполнительный документ с заявлением о разъяснении способа и порядка исполнения. Одновременно судебный пристав-исполнитель обращается в органы власти с просьбой оказания содействия.
Часть 2 ст. 29.10 КоАП РФ предусматривает, что при назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания. Ввиду того, что органы исполнительной власти и их должностные лица, составившие протоколы, не являются участниками соответствующего производства по делу об административном правонарушении в судах общей юрисдикции, в судебных постановлениях в большинстве случаев отсутствует информация о способах административного приостановления деятельности. В таких постановлениях в резолютивной части содержится общая фраза о назначении виновному лицу административного приостановления деятельности без указания на то, что конкретно подлежит приостановлению и каким способом. В результате этого судебные приставы-исполнители фактически не могут исполнить постановление и нуждаются в дополнительных разъяснениях суда в соответствии со ст. 32 ФЗ и положениями процессуальных кодексов. При этом законодательством не предусмотрен ускоренный порядок разъяснения исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, а также возможность перерыва в течение срока административного приостановления деятельности. Таким образом, вся огромная ответственность, как за принятие, так и за непринятие мер полностью лежит на судебном приставе-исполнителе, а выбор действий у которого, прямо скажем, невелик.
Есть сложность применения такой санкции, как административное приостановление строительной деятельности. Неизбежно возникает вопрос о том, что приостановление касается только деятельности на одном объекте строительства либо деятельности строительной организации в целом. Суды по-разному оценивают необходимость применения подобной санкции. С одной стороны, если санкцией полностью парализовать работу строительной организации, то есть угроза того, что организация может выйти на процедуру банкротства с последующим прекращением своей деятельности, с другой - приостановление деятельности лишь на одном объекте может не достичь цели административного наказания в виде предупреждения совершения новых правонарушений. Очевидно, здесь требуется последующая доработка правовых норм.
Доработка нужна и в части того, каким образом исполнять постановление суда о приостановлении строительной деятельности судебным приставом. Законодатель лишь ограничивает пристава запретом не применять меры, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса. Но какие адекватные меры могут быть приняты в этом случае, нормативно пока не установлено.
Из содержания статьи 109 ФЗ «Об исполнительном производстве», следует, что судебный пристав-исполнитель, возбудив исполнительное производство, должен оперативно в день возбуждения исполнительного производства, либо не позднее первого рабочего дня после поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов, произвести наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс должника, а так же применить другие меры по его административному приостановлению деятельности. Однако, это не всегда возможно.
Одной из проблем, возникающих при исполнении данных исполнительных документов, является нахождение в помещениях должника - третьих лиц. Суды выносят постановления об административном приостановлении деятельности должника, не учитывая, что затрагиваются интересы иных лиц, не совершающих административное правонарушение, а вместе с тем их деятельность затрудняется, поскольку судебный пристав-исполнитель производит опечатывание всех помещений. Особенно тяжело в случаях административного приостановления деятельности больниц, домов престарелых, детских садов необходимо время для переселения людей в другие помещения, а вместе с тем, данная категория исполнительных документов подлежит немедленному исполнению.
Так, например, в марте было возбуждено исполнительное производство об административном приостановлении деятельности МУЗ «Дом сестринского ухода». Однако, для приостановления деятельности требовалось время для расселения людей, которые находились на лечении в данном учреждении. Судебный пристав-исполнитель поставила в известность по данному факту местные органы власти. Граждане, находившиеся на лечении в данном Учреждении, были расселены в течение 2-х недель, лишь только после этого деятельность МУЗ была приостановлена на 30 суток (все палаты и кабинеты были опломбированы). Или, например, в Ярославской области 20 февраля 2009 года было возбуждено исполнительное производство об административном приостановлении деятельности детского дома. Директору детского дома соответственно понадобилось время для размещения детей, а так же их вещей в другие здания. В связи с этим, деятельность детского дома приостановлена, лишь с 24 февраля 2009 года.
После освобождения здания от людей, судебным приставом-исполнителем осуществляются меры по фактическому приостановлению деятельности путем наложения пломб, опечатывания мест хранения товаров и др. действий.
Административное приостановление деятельности является одним из случаев обязательного участия понятых, т.е. привлечения любого незаинтересованного совершеннолетнего дееспособного лица в качестве такового с составлением соответствующего акта. Понятой удостоверяет в акте о совершении исполнительных действий и (или) применении мер административного приостановления деятельности своей подписью факт совершения в его присутствие исполнительных действий, их содержание и результаты. Понятых должно быть не менее двух. На практике нередки случаи, когда должник отказывается допустить судебного пристава-исполнителя для совершения исполнительного действия. Не следует забывать, что в случаях возникновения угрозы жизни или здоровью судебного пристава-исполнителя, когда ему препятствуют в совершении исполнительных действий, а также для обеспечения правопорядка, судебные приставы-исполнители производят административное приостановление деятельности при содействии сотрудников органов внутренних дел. Оказание содействия судебным приставам-исполнителям при исполнении ими служебных обязанностей сотрудниками органов внутренних дел основано на общих положениях, закрепленных в «Законе РФ «О милиции», Федеральном законе от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
2 Группа – Контроль и досрочное прекращение исполнения постановления об административном приостановлении деятельности.
В случае если судебный пристав-исполнитель при исполнении содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности должника своими исполнительными действиями вышел за рамки закона и применил меры, которые повлекли необратимые последствия и причинили вред предпринимателю или юридическому лицу, организация вправе требовать от государства возместить вред на основании пункта 1 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ (далее – «ГК РФ»).
Некоторые должники, понимают под этой фразой, что тем самым они могут устранить нарушения, в результате которых наложено административное взыскание, именно во время фактического приостановления деятельности судебным приставом-исполнителем. Но это не так. В качестве примера можно привести следующее дело:
«Районным судом вынесено постановление об административном приостановлении деятельности ОАО (4-х этажное здание, площади, которого арендуются различными предпринимателями), судебным приставом-исполнителем вынесено постановление о возбуждении исполнительного производства, составлен акт совершения исполнительных действий, входная дверь в здание опечатана. В связи с многочисленными обращениями арендаторов судебным приставом обеспечен доступ в здание должностных лиц ОАО и арендаторов торговых помещений с целью вывоза из здания товара (составлены соответствующие акты). Однако, не все помещения арендаторами были освобождены от товаров. Сложность состояла и в том, что не каждая торговая точка находилась в отдельном помещении, в связи с чем, не было возможности опечатать вход в каждую торговую точку. Через 7 дней деятельность здания была полностью приостановлена путем наложения пломб, опечатывания помещений мест хранения товаров и материальных ценностей, касс и т.д. (составлен соответствующий акт совершения исполнительных действий). Грамотным поведением судебного пристава явилось, что для обеспечения сохранности здания и систем жизнеобеспечения им не были опечатаны помещения теплоузла и помещение с тревожной кнопкой. Позднее должник неоднократно обращался к судебному приставу-исполнителю с ходатайством об обеспечении доступа в здание должностным лицам ООО, с которым у должника имелись договорные отношения на разработку проектно-сметной документации на монтаж охранной сигнализации, автоматической пожарной сигнализации, автоматических установок пожаротушения, системы оповещения и управления эвакуацией людей, направленные на устранение нарушений правил пожарной безопасности, а так же должностных лиц ОАО, отвечающих за жизнедеятельность и эксплуатацию здания.
Однако судебным приставом-исполнителем отказано в удовлетворении заявленных ходатайств, в связи с тем, что вопрос о досрочном прекращении административного наказания в виде административного приостановления деятельности относится к компетенции суда.
Должник обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий и актов судебного пристава-исполнителя, поскольку считал, что судебным приставом приняты меры, влекущие необратимые последствия для производственного процесса, а так же для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения здания. Заявителю было отказано в требованиях, поскольку обеспечение доступа, тем более, регулярно, в здание каких бы то ни было лиц, о чем ходатайствовал должник, предполагало снятие пломб и печатей с опломбированных и опечатанных помещений. Такие действия фактически являются досрочным прекращением исполнения наказания, либо свидетельствуют об изменении способа и порядка исполнения административного наказания, установленного федеральным законом».
Кроме того, я хотел бы обратить внимание, что в вышеуказанном довольно «типичном» случае должнику было отказано в заявленных требованиях, еще и потому, что судебным приставом-исполнителем был обеспечен доступ к тревожной кнопке и к теплоузлу, актом зафиксировано отключение холодильной камеры.
Далее судебный пристав - исполнитель должен осуществлять контроль за исполнением должником требований судебного акта об административном приостановлении деятельности в период всего срока приостановления (необходимо осуществлять контроль сохранности печатей и пломб, отражать данные действия в соответствующих актах).
Если должник возобновляет деятельность, которая была приостановлена вследствие исполнения требования, содержащегося в исполнительном документе, то судебный пристав-исполнитель привлекает должника к ответственности в виде наложения штрафа, а также применяет иные меры, которые препятствовали бы ее возобновлению. Привлечение к ответственности и принятие таких мер оформляется постановлением судебного пристава-исполнителя. С объективной стороны рассматриваемое правонарушение может быть выражено как в разнообразных действиях, так и бездействии, создающих различные препятствия реализации судебным приставом-исполнителем исполнения исполнительных документов.
В целях контроля за соблюдением должником требований судебного акта, судебному приставу следует учитывать, что в соответствии с разъяснениями Верховного суда РФ - срок административного приостановления деятельности исчисляется не с момента вынесения постановления судом, а с момента фактического приостановления деятельности, сроком исполнения которого является дата возбуждения исполнительного производства.
Исполнительное производство может быть окончено только после истечения срока административного приостановления деятельности либо при досрочном прекращении судом исполнения данного вида наказания (части 3-4 статьи 32.12 КоАП). Окончание исполнительного производства производится после истечения срока. До этого момента судебный пристав-исполнитель осуществляет контроль соблюдения должником установленных ограничений. Контроль в данном случае предполагает выход на место, проверку состояния пломб и т.п. и, зачастую, требует много времени от судебного пристава-исполнителя, в том числе связанных с выездом к месту проверки. Принимая во внимание огромное количество дел в производстве судебного пристава-исполнителя, сроки других исполнительных действий, такой контроль может быть ограниченным. Зная о такой ситуации у судебного пристава-исполнителя, многие должники этим активно пользуются для разного рода нарушений, при этом риск ответственности за «недосмотр», к сожалению, имеется даже у самого ответственного судебного пристава-исполнителя.
Статья 32.12 КоАП РФ содержит нормы, прописывающие правовой механизм досрочного прекращения исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности. В частности, определено, что административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены.
При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным статьей 26.11 КоАП РФ, в соответствии с которой судья, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства при этом не могут иметь заранее установленную силу. Законодательно определено, что при этом несогласие судьи с заключением должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, должно быть мотивированным.
Добросовестный должник, конечно, будет стремиться к тому, чтобы устранить обстоятельства, вызвавшие приостановление деятельности. К этому его стимулирует и возможность досрочного прекращения приостановления деятельности. Однако если судебный пристав-исполнитель в ходе исполнения применяет опечатывание, то такой метод может создавать препятствия должнику для устранения указанных обстоятельств.
В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, а также дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
3 Группа - Невозможность исполнения постановления об административном приостановлении деятельности.
Как указывалось выше, в силу п. 2 ст. 32.12 КоАП РФ при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.
В этой ситуации судебный пристав-исполнитель может прийти к выводу о невозможности исполнения постановления суда. В соответствии с п. 4 ст. 73 Закона в случае невозможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель возвращает исполнительный документ в суд или другой орган, его выдавший. Например, на исполнении у судебного пристава-исполнителя находилось постановление о приостановлении эксплуатации здания центральной районной больницы. С учетом, что эта больница — единственная на десятки километров в округе, невозможность исполнения была очевидна уже на момент вынесения такого решения. Невозможность приостановления эксплуатации печи в 20-квартирном доме в зимнее время – пример из той же категории.
Подобные ситуации нередки, в связи с чем, судебному приставу-исполнителю следует критично и обдуманно относится к каждому поступившему постановлению, что тоже предполагает перекладывание ответственности за происходящие события на плечи судебного пристава-исполнителя.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно констатировать, что к основным причинам, затрудняющим исполнение постановлений об административном приостановлении деятельности относятся:
1) отсутствие организаций - должников, указанных в исполнительных документах;
2) наличие в помещение, принадлежащему организации-должнику, 3-х лиц и их имущества;
3) отказ суда в разъяснении способа и порядка исполнения требований об административном приостановлении деятельности социально значимых объектов;
4) невозможность в ряде случаев обеспечить постоянный контроль исполнения должником требований исполнительного документа в случаях, когда должник находится на значительном расстоянии от структурного подразделения судебных приставов.
Принудительное приостановление или прекращение деятельности относится к той категории требований исполнительных документов, которые могут быть исполнены без участия должника, однако результаты такого исполнения не могут сохраняться без соблюдения должником установленных ограничений.
Судьи в выносимых постановлениях разными способами указывают срок административного приостановления деятельности, но, как правило, не указывают его период. Точная информация о периоде временного запрета деятельности имеет важнейшее значение для последующего исполнения судебным приставом-исполнителем постановления (решения) суда.
Административное приостановление деятельности назначается конкретному лицу, совершившему административное правонарушение. При этом на законодательном уровне четко не урегулирован вопрос о назначении такого наказания нескольким лицам, владеющим на праве долевой собственности одним и тем же опасным объектом. Возбуждение дела в отношении каждого собственника приведет к необходимости составления нескольких протоколов. При этом конкретные части объекта зачастую не могут быть определены должностным лицом, если они принадлежат на праве собственности без определения долей (порядком их пользования). Нормы КоАП РФ, несмотря на актуальность проблемы, также не предусматривают возможности приостановления деятельности объектов, собственник которых вообще неизвестен.
Сами судебные приставы-исполнители не обладают специальными знаниями в тех сферах, в которых применяется этот вид наказания, и, как правило, затрудняются определить способ приостановления деятельности конкретного опасного объекта, для чего им приходится обращаться к должностным лицам, выявившим соответствующие правонарушения. Таким образом, к тому времени, когда у судебного пристава-исполнителя появляется фактическая возможность исполнить постановление судьи, срок административного приостановления деятельности уже может истечь. В тех же случаях, когда деятельность опасного объекта приостанавливается, по истечении срока административного приостановления деятельности такой объект вновь продолжает работать вне зависимости от того, устранены нарушения или нет; для очередного прекращения деятельности опасного объекта необходимо снова соблюсти все указанные выше процедуры.
Таковы в целом особенности правового института приостановления деятельности, продолжающей причинять вред или угрожающей новым вредом, до настоящего времени не нашедшего широкого применения в российской правоприменительной практике, но имеющего, безусловно, значительные перспективы.
Исполнение судебных решений далеко не всегда проходит без трудностей, требующих особых усилий и профессионализма главного действующего лица процесса исполнения – судебного пристава. Глава 13 ФЗ «Об исполнительном производстве» посвящена исполнению исполнительных документов по спорам неимущественного характера, наиболее сложным по своей природе, так как они касаются личных отношений граждан или ограничения определенных действий юридических лиц. Если при исполнении исполнительных документов по спорам имущественного характера задачей судебного пристава-исполнителя в большинстве случаев является отыскание денежных средств и иного имущества должника и обращение на них взыскания, то при исполнении названной категории исполнительных документов, обязывающих должника совершить в пользу взыскателя определенные действия или воздержаться от совершения действий, судебный пристав-исполнитель должен, используя предоставленные ему законом права, обеспечить выполнение исполнительного документа, как правило, самим обязанным лицом.
К содержащимся в исполнительном документе требованиям неимущественного характера относятся неисполнение исполнительного документа о восстановлении на работе, о выселении должника, о вселении взыскателя, об административном приостановлении деятельности должника.
Статья 109 ФЗ посвящена исполнению содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности должника, которое заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также прекращении эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Особая важность данного исполнительного действия для государства и общества объясняется тем, что административное приостановление деятельности применяется в особых, зачастую граничащих с риском для жизни большого количества граждан случаях - угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.
Как и в случае с иском о запрещении деятельности, создающей угрозу причинения вреда в будущем, административное приостановление деятельности применяется не только в целях пресечения деятельности, связанной с нарушением закона или фактически состоявшимся вредом, но и для предотвращения наступления нового вреда.
В силу норм части 2 статьи 3.2. Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее – «КоАП РФ») административное приостановление деятельности применяется только к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Нормами части 1 статьи 3.3 КоАП РФ установлено, что административное приостановление деятельности является основным видом административного наказания. В соответствии с нормами части 2 статьи 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Предельный срок административного приостановления деятельности юридического лица составляет 90 суток (часть 2 статьи 3.12 КоАП РФ).
Административное приостановление деятельности представляет собой вид административного наказания как меру административной ответственности, закрепленный ст.3.12 КоАП РФ. Исполнение содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности должника - новелла исполнительного производства.
Из текста статьи, определяющей возможности судебного пристава-исполнителя при исполнении содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности следует, что при совершении исполнительных действий судебный пристав-исполнитель не вправе применять меры, влекущие необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения. Это обусловлено тем, что административное приостановление деятельности носит временный характер, либо может быть прекращено при устранении обстоятельств, послуживших для его назначения.
Таким образом, условно можно выделить 3 группы проблем, с которыми сталкивается судебный пристав-исполнитель при данном виде исполнительных действий:
1 Группа – исполнение постановления об административном приостановлении деятельности.
Обстоятельства, послужившие основанием для установления административного приостановления деятельности, являются предпосылкой для немедленного исполнения постановления об административном приостановлении деятельности. В соответствии с частью 1 статьи 32.12 КоАП данное постановление подлежит немедленному исполнению. Таким образом, согласно части 14 статьи 30 ФЗ «Об исполнительном производстве» при возбуждении исполнительного производства об административном приостановлении деятельности срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа судебным приставом - исполнителем не устанавливается. Исполнение требований исполнительных документов данной категории должно быть начато не позднее первого рабочего дня после поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов.
Закон предусматривает, что исполнение требований исполнительных документов, подлежащих немедленному исполнению, должно быть начато не позднее первого рабочего дня после поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов. Рассматривая данную норму во взаимосвязи с положениями статьи 30 Закона, порядок возбуждения исполнительного производства по исполнительному документу об административном приостановлении деятельности можно представить в следующем виде: «После поступления в подразделение судебных приставов указанного исполнительного документа он должен быть немедленно передан судебному приставу-исполнителю, чьи полномочия распространяются на территорию, где должно быть произведено исполнение, а в случае его отсутствия - другому судебному приставу-исполнителю. Решение о возбуждении исполнительного производства либо об отказе в возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель должен принять в течение суток с момента поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов. В постановлении о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель предлагает должнику приостановить деятельность в течение суток с момента получения должником копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства. Поскольку исполнительным документом об административном приостановлении деятельности исполнение фактически возлагается на руководителя организации, судебный пристав-исполнитель должен, согласно части 18 статьи 30 Закона, в постановлении о возбуждении исполнительного производства обязательно предупредить указанное лицо об уголовной ответственности, предусмотренной ст. 315 Уголовного кодекса РФ».
Приставу не следует забывать, что в случае поступления на исполнение исполнительных документов об административном приостановлении деятельности социально-значимых предприятий, а так же наличия в данных помещениях лиц, проживающих либо находящихся на стационарном лечении судебный пристав-исполнитель в порядке статьи 32 ФЗ «Об исполнительном производстве» обращается в орган, выдавший исполнительный документ с заявлением о разъяснении способа и порядка исполнения. Одновременно судебный пристав-исполнитель обращается в органы власти с просьбой оказания содействия.
Часть 2 ст. 29.10 КоАП РФ предусматривает, что при назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания. Ввиду того, что органы исполнительной власти и их должностные лица, составившие протоколы, не являются участниками соответствующего производства по делу об административном правонарушении в судах общей юрисдикции, в судебных постановлениях в большинстве случаев отсутствует информация о способах административного приостановления деятельности. В таких постановлениях в резолютивной части содержится общая фраза о назначении виновному лицу административного приостановления деятельности без указания на то, что конкретно подлежит приостановлению и каким способом. В результате этого судебные приставы-исполнители фактически не могут исполнить постановление и нуждаются в дополнительных разъяснениях суда в соответствии со ст. 32 ФЗ и положениями процессуальных кодексов. При этом законодательством не предусмотрен ускоренный порядок разъяснения исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, а также возможность перерыва в течение срока административного приостановления деятельности. Таким образом, вся огромная ответственность, как за принятие, так и за непринятие мер полностью лежит на судебном приставе-исполнителе, а выбор действий у которого, прямо скажем, невелик.
Есть сложность применения такой санкции, как административное приостановление строительной деятельности. Неизбежно возникает вопрос о том, что приостановление касается только деятельности на одном объекте строительства либо деятельности строительной организации в целом. Суды по-разному оценивают необходимость применения подобной санкции. С одной стороны, если санкцией полностью парализовать работу строительной организации, то есть угроза того, что организация может выйти на процедуру банкротства с последующим прекращением своей деятельности, с другой - приостановление деятельности лишь на одном объекте может не достичь цели административного наказания в виде предупреждения совершения новых правонарушений. Очевидно, здесь требуется последующая доработка правовых норм.
Доработка нужна и в части того, каким образом исполнять постановление суда о приостановлении строительной деятельности судебным приставом. Законодатель лишь ограничивает пристава запретом не применять меры, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса. Но какие адекватные меры могут быть приняты в этом случае, нормативно пока не установлено.
Из содержания статьи 109 ФЗ «Об исполнительном производстве», следует, что судебный пристав-исполнитель, возбудив исполнительное производство, должен оперативно в день возбуждения исполнительного производства, либо не позднее первого рабочего дня после поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов, произвести наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс должника, а так же применить другие меры по его административному приостановлению деятельности. Однако, это не всегда возможно.
Одной из проблем, возникающих при исполнении данных исполнительных документов, является нахождение в помещениях должника - третьих лиц. Суды выносят постановления об административном приостановлении деятельности должника, не учитывая, что затрагиваются интересы иных лиц, не совершающих административное правонарушение, а вместе с тем их деятельность затрудняется, поскольку судебный пристав-исполнитель производит опечатывание всех помещений. Особенно тяжело в случаях административного приостановления деятельности больниц, домов престарелых, детских садов необходимо время для переселения людей в другие помещения, а вместе с тем, данная категория исполнительных документов подлежит немедленному исполнению.
Так, например, в марте было возбуждено исполнительное производство об административном приостановлении деятельности МУЗ «Дом сестринского ухода». Однако, для приостановления деятельности требовалось время для расселения людей, которые находились на лечении в данном учреждении. Судебный пристав-исполнитель поставила в известность по данному факту местные органы власти. Граждане, находившиеся на лечении в данном Учреждении, были расселены в течение 2-х недель, лишь только после этого деятельность МУЗ была приостановлена на 30 суток (все палаты и кабинеты были опломбированы). Или, например, в Ярославской области 20 февраля 2009 года было возбуждено исполнительное производство об административном приостановлении деятельности детского дома. Директору детского дома соответственно понадобилось время для размещения детей, а так же их вещей в другие здания. В связи с этим, деятельность детского дома приостановлена, лишь с 24 февраля 2009 года.
После освобождения здания от людей, судебным приставом-исполнителем осуществляются меры по фактическому приостановлению деятельности путем наложения пломб, опечатывания мест хранения товаров и др. действий.
Административное приостановление деятельности является одним из случаев обязательного участия понятых, т.е. привлечения любого незаинтересованного совершеннолетнего дееспособного лица в качестве такового с составлением соответствующего акта. Понятой удостоверяет в акте о совершении исполнительных действий и (или) применении мер административного приостановления деятельности своей подписью факт совершения в его присутствие исполнительных действий, их содержание и результаты. Понятых должно быть не менее двух. На практике нередки случаи, когда должник отказывается допустить судебного пристава-исполнителя для совершения исполнительного действия. Не следует забывать, что в случаях возникновения угрозы жизни или здоровью судебного пристава-исполнителя, когда ему препятствуют в совершении исполнительных действий, а также для обеспечения правопорядка, судебные приставы-исполнители производят административное приостановление деятельности при содействии сотрудников органов внутренних дел. Оказание содействия судебным приставам-исполнителям при исполнении ими служебных обязанностей сотрудниками органов внутренних дел основано на общих положениях, закрепленных в «Законе РФ «О милиции», Федеральном законе от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
2 Группа – Контроль и досрочное прекращение исполнения постановления об административном приостановлении деятельности.
В случае если судебный пристав-исполнитель при исполнении содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности должника своими исполнительными действиями вышел за рамки закона и применил меры, которые повлекли необратимые последствия и причинили вред предпринимателю или юридическому лицу, организация вправе требовать от государства возместить вред на основании пункта 1 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ (далее – «ГК РФ»).
Некоторые должники, понимают под этой фразой, что тем самым они могут устранить нарушения, в результате которых наложено административное взыскание, именно во время фактического приостановления деятельности судебным приставом-исполнителем. Но это не так. В качестве примера можно привести следующее дело:
«Районным судом вынесено постановление об административном приостановлении деятельности ОАО (4-х этажное здание, площади, которого арендуются различными предпринимателями), судебным приставом-исполнителем вынесено постановление о возбуждении исполнительного производства, составлен акт совершения исполнительных действий, входная дверь в здание опечатана. В связи с многочисленными обращениями арендаторов судебным приставом обеспечен доступ в здание должностных лиц ОАО и арендаторов торговых помещений с целью вывоза из здания товара (составлены соответствующие акты). Однако, не все помещения арендаторами были освобождены от товаров. Сложность состояла и в том, что не каждая торговая точка находилась в отдельном помещении, в связи с чем, не было возможности опечатать вход в каждую торговую точку. Через 7 дней деятельность здания была полностью приостановлена путем наложения пломб, опечатывания помещений мест хранения товаров и материальных ценностей, касс и т.д. (составлен соответствующий акт совершения исполнительных действий). Грамотным поведением судебного пристава явилось, что для обеспечения сохранности здания и систем жизнеобеспечения им не были опечатаны помещения теплоузла и помещение с тревожной кнопкой. Позднее должник неоднократно обращался к судебному приставу-исполнителю с ходатайством об обеспечении доступа в здание должностным лицам ООО, с которым у должника имелись договорные отношения на разработку проектно-сметной документации на монтаж охранной сигнализации, автоматической пожарной сигнализации, автоматических установок пожаротушения, системы оповещения и управления эвакуацией людей, направленные на устранение нарушений правил пожарной безопасности, а так же должностных лиц ОАО, отвечающих за жизнедеятельность и эксплуатацию здания.
Однако судебным приставом-исполнителем отказано в удовлетворении заявленных ходатайств, в связи с тем, что вопрос о досрочном прекращении административного наказания в виде административного приостановления деятельности относится к компетенции суда.
Должник обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий и актов судебного пристава-исполнителя, поскольку считал, что судебным приставом приняты меры, влекущие необратимые последствия для производственного процесса, а так же для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения здания. Заявителю было отказано в требованиях, поскольку обеспечение доступа, тем более, регулярно, в здание каких бы то ни было лиц, о чем ходатайствовал должник, предполагало снятие пломб и печатей с опломбированных и опечатанных помещений. Такие действия фактически являются досрочным прекращением исполнения наказания, либо свидетельствуют об изменении способа и порядка исполнения административного наказания, установленного федеральным законом».
Кроме того, я хотел бы обратить внимание, что в вышеуказанном довольно «типичном» случае должнику было отказано в заявленных требованиях, еще и потому, что судебным приставом-исполнителем был обеспечен доступ к тревожной кнопке и к теплоузлу, актом зафиксировано отключение холодильной камеры.
Далее судебный пристав - исполнитель должен осуществлять контроль за исполнением должником требований судебного акта об административном приостановлении деятельности в период всего срока приостановления (необходимо осуществлять контроль сохранности печатей и пломб, отражать данные действия в соответствующих актах).
Если должник возобновляет деятельность, которая была приостановлена вследствие исполнения требования, содержащегося в исполнительном документе, то судебный пристав-исполнитель привлекает должника к ответственности в виде наложения штрафа, а также применяет иные меры, которые препятствовали бы ее возобновлению. Привлечение к ответственности и принятие таких мер оформляется постановлением судебного пристава-исполнителя. С объективной стороны рассматриваемое правонарушение может быть выражено как в разнообразных действиях, так и бездействии, создающих различные препятствия реализации судебным приставом-исполнителем исполнения исполнительных документов.
В целях контроля за соблюдением должником требований судебного акта, судебному приставу следует учитывать, что в соответствии с разъяснениями Верховного суда РФ - срок административного приостановления деятельности исчисляется не с момента вынесения постановления судом, а с момента фактического приостановления деятельности, сроком исполнения которого является дата возбуждения исполнительного производства.
Исполнительное производство может быть окончено только после истечения срока административного приостановления деятельности либо при досрочном прекращении судом исполнения данного вида наказания (части 3-4 статьи 32.12 КоАП). Окончание исполнительного производства производится после истечения срока. До этого момента судебный пристав-исполнитель осуществляет контроль соблюдения должником установленных ограничений. Контроль в данном случае предполагает выход на место, проверку состояния пломб и т.п. и, зачастую, требует много времени от судебного пристава-исполнителя, в том числе связанных с выездом к месту проверки. Принимая во внимание огромное количество дел в производстве судебного пристава-исполнителя, сроки других исполнительных действий, такой контроль может быть ограниченным. Зная о такой ситуации у судебного пристава-исполнителя, многие должники этим активно пользуются для разного рода нарушений, при этом риск ответственности за «недосмотр», к сожалению, имеется даже у самого ответственного судебного пристава-исполнителя.
Статья 32.12 КоАП РФ содержит нормы, прописывающие правовой механизм досрочного прекращения исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности. В частности, определено, что административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены.
При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным статьей 26.11 КоАП РФ, в соответствии с которой судья, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства при этом не могут иметь заранее установленную силу. Законодательно определено, что при этом несогласие судьи с заключением должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, должно быть мотивированным.
Добросовестный должник, конечно, будет стремиться к тому, чтобы устранить обстоятельства, вызвавшие приостановление деятельности. К этому его стимулирует и возможность досрочного прекращения приостановления деятельности. Однако если судебный пристав-исполнитель в ходе исполнения применяет опечатывание, то такой метод может создавать препятствия должнику для устранения указанных обстоятельств.
В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, а также дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
3 Группа - Невозможность исполнения постановления об административном приостановлении деятельности.
Как указывалось выше, в силу п. 2 ст. 32.12 КоАП РФ при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.
В этой ситуации судебный пристав-исполнитель может прийти к выводу о невозможности исполнения постановления суда. В соответствии с п. 4 ст. 73 Закона в случае невозможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель возвращает исполнительный документ в суд или другой орган, его выдавший. Например, на исполнении у судебного пристава-исполнителя находилось постановление о приостановлении эксплуатации здания центральной районной больницы. С учетом, что эта больница — единственная на десятки километров в округе, невозможность исполнения была очевидна уже на момент вынесения такого решения. Невозможность приостановления эксплуатации печи в 20-квартирном доме в зимнее время – пример из той же категории.
Подобные ситуации нередки, в связи с чем, судебному приставу-исполнителю следует критично и обдуманно относится к каждому поступившему постановлению, что тоже предполагает перекладывание ответственности за происходящие события на плечи судебного пристава-исполнителя.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно констатировать, что к основным причинам, затрудняющим исполнение постановлений об административном приостановлении деятельности относятся:
1) отсутствие организаций - должников, указанных в исполнительных документах;
2) наличие в помещение, принадлежащему организации-должнику, 3-х лиц и их имущества;
3) отказ суда в разъяснении способа и порядка исполнения требований об административном приостановлении деятельности социально значимых объектов;
4) невозможность в ряде случаев обеспечить постоянный контроль исполнения должником требований исполнительного документа в случаях, когда должник находится на значительном расстоянии от структурного подразделения судебных приставов.
Принудительное приостановление или прекращение деятельности относится к той категории требований исполнительных документов, которые могут быть исполнены без участия должника, однако результаты такого исполнения не могут сохраняться без соблюдения должником установленных ограничений.
Судьи в выносимых постановлениях разными способами указывают срок административного приостановления деятельности, но, как правило, не указывают его период. Точная информация о периоде временного запрета деятельности имеет важнейшее значение для последующего исполнения судебным приставом-исполнителем постановления (решения) суда.
Административное приостановление деятельности назначается конкретному лицу, совершившему административное правонарушение. При этом на законодательном уровне четко не урегулирован вопрос о назначении такого наказания нескольким лицам, владеющим на праве долевой собственности одним и тем же опасным объектом. Возбуждение дела в отношении каждого собственника приведет к необходимости составления нескольких протоколов. При этом конкретные части объекта зачастую не могут быть определены должностным лицом, если они принадлежат на праве собственности без определения долей (порядком их пользования). Нормы КоАП РФ, несмотря на актуальность проблемы, также не предусматривают возможности приостановления деятельности объектов, собственник которых вообще неизвестен.
Сами судебные приставы-исполнители не обладают специальными знаниями в тех сферах, в которых применяется этот вид наказания, и, как правило, затрудняются определить способ приостановления деятельности конкретного опасного объекта, для чего им приходится обращаться к должностным лицам, выявившим соответствующие правонарушения. Таким образом, к тому времени, когда у судебного пристава-исполнителя появляется фактическая возможность исполнить постановление судьи, срок административного приостановления деятельности уже может истечь. В тех же случаях, когда деятельность опасного объекта приостанавливается, по истечении срока административного приостановления деятельности такой объект вновь продолжает работать вне зависимости от того, устранены нарушения или нет; для очередного прекращения деятельности опасного объекта необходимо снова соблюсти все указанные выше процедуры.
Таковы в целом особенности правового института приостановления деятельности, продолжающей причинять вред или угрожающей новым вредом, до настоящего времени не нашедшего широкого применения в российской правоприменительной практике, но имеющего, безусловно, значительные перспективы.